Entre 1966 et 2026, j’ai recensé vingt-trois textes législatifs qui ont ajouté, déplacé ou redéfini les pouvoirs de maintien de l’ordre. Aucun d’entre eux n’a abrogé la logique du précédent. Ce volet décrit ce que chaque texte autorise exactement, ce qu’il a ajouté, et ce qui reste en vigueur aujourd’hui.
La question du maintien de l’ordre se discute d’ordinaire sur les images. Une charge, une grenade, un visage blessé, et le débat public se referme sur l’instant. Le droit, lui, se construit ailleurs, dans des articles de code que personne ne lit et qui décident pourtant de ce qu’un préfet peut faire demain matin. J’ai donc pris le problème par l’autre bout : la liste des textes, leurs dates, leur contenu, leur descendance.
Le résultat tient en une phrase, que je développerai : la France n’a pas construit un régime de maintien de l’ordre, elle a sédimenté des régimes successifs, chacun justifié par une circonstance, aucun révisé à la baisse. La sédimentation n’est pas une vue de l’esprit, c’est une observation de droit positif. Vingt-trois textes, et pas une seule loi de codification qui aurait repris l’ensemble pour en retirer ce que les circonstances avaient ajouté.
Plan de ce volet
- La base : déclarer, interdire, disperser
- 1955, la matrice toujours en vigueur
- 1981 : la seule loi de sûreté jamais abrogée, et ce qu’elle a laissé
- 2001-2011 : la décennie de l’empilement
- 2015-2017 : l’exception transférée dans le droit commun
- 2021-2026 : le contrôle, l’image, et ce qui n’est pas écrit
- L’objection sérieuse, et ce qu’elle ne couvre pas
La base : déclarer, interdire, disperser
Le socle est un article de code, et il faut le lire tel qu’il est écrit. L’article L211-1 du code de la sécurité intérieure dispose que « sont soumis à l’obligation d’une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d’une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique », les sorties conformes aux usages locaux en étant dispensées. La déclaration se fait en mairie, ou à la préfecture de police à Paris, « trois jours francs au moins et quinze jours francs au plus avant la date de la manifestation », et elle indique « le but de la manifestation, le lieu, la date et l’heure du rassemblement » ainsi que l’itinéraire projeté.
Ce texte n’est pas une loi de circonstance : il vient de la codification opérée par l’ordonnance n° 2012-351 du 12 mars 2012, qui a repris dans un code unique des règles antérieures. Sa portée pratique est considérable. Déclarer, c’est se nommer, et se nommer, c’est devenir responsable. Le même article impose que la déclaration « fait connaître les noms, prénoms et domiciles des organisateurs » et qu’elle soit signée par l’un d’eux. Une manifestation non déclarée n’est pas illégale par elle-même, mais elle perd le bénéfice du régime de responsabilité organisé, et l’autorité peut agir « dès qu’elle en a connaissance ».
L’article L211-3 du même code ajoute un pouvoir dont on mesure mal l’étendue. « Si les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public », le préfet peut interdire, pendant les vingt-quatre heures qui précèdent une manifestation et jusqu’à la dispersion, « le port et le transport, sans motif légitime, d’objets pouvant constituer une arme » au sens de l’article 132-75 du code pénal. L’aire géographique est limitée aux lieux de la manifestation, aux abords et aux accès, et son étendue « doit demeurer proportionnée aux nécessités que font apparaître les circonstances ». La proportionnalité est donc écrite dans la loi, ce qui veut dire aussi qu’elle est confiée au juge.
Ce contrôle existe, et il fonctionne. La procédure du référé-liberté, ouverte par l’article L521-2 du code de justice administrative, permet au juge des référés de suspendre en quarante-huit heures une mesure administrative qui porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale. C’est par cette porte qu’un arrêté préfectoral de fermeture de périmètre a été contesté, puis rouvert par le juge, autour du 17 octobre 2026. Ce n’est pas un détail de procédure : c’est la seule prise réelle du citoyen sur la décision préfectorale, et elle intervient après que la décision a produit ses effets.
1955, la matrice toujours en vigueur
La loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence est le texte le plus important de la série, et le moins discuté. Elle naît de la situation algérienne, ce qui explique sa souplesse : elle ne définit pas limitativement les mesures, elle habilite. Ses articles 5 à 11 organisent l’interdiction de séjour, l’assignation à résidence, les perquisitions de jour et de nuit, la fermeture provisoire des salles de réunion, l’interdiction de manifester, les zones de protection et de sécurité, les contrôles d’identité, les remises d’armes, les réquisitions de biens et de personnes. Un régime d’exception qui énumère autant de pouvoirs en une dizaine d’articles n’a pas besoin d’être précis : il a besoin d’être déclenché.
La déclaration appartient au Conseil des ministres, la prorogation au Parlement depuis la loi du 20 novembre 2015, qui a également modifié le fond du régime. Cette loi n° 2015-1472 a introduit l’article 4-1, qui oblige le gouvernement à informer « sans délai » les deux assemblées des mesures prises et leur permet de « requérir toute information complémentaire ». C’est de cette obligation qu’est né le document le plus utile de tout ce dossier : le bilan statistique de l’état d’urgence, établi par les services de l’Assemblée nationale à partir des copies d’actes transmis par le ministère de l’Intérieur, et arrêté au 30 juin 2017.
Le Conseil constitutionnel a validé l’assignation à résidence de 1955, tout en l’encadrant. Sa décision n° 2015-527 QPC du 22 décembre 2015 a jugé le dispositif conforme, en réservant l’interprétation : l’assignation suppose des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics, et les mesures doivent être proportionnées. Le Conseil d’État, statuant en référé, a de son côté suspendu des mesures individuelles, et le bilan parlementaire relève que « le Conseil d’État a confirmé la suspension de deux mesures par deux ordonnances du 19 juin 2017 ». Le juge administratif n’a donc pas été un spectateur. Il n’a pas non plus empêché le régime de durer sept cent dix-neuf jours, du 14 novembre 2015 au 1er novembre 2017.
1981 : la seule loi de sûreté jamais abrogée, et ce qu’elle a laissé
Il existe en France un précédent que la mémoire collective a rangé du côté des mauvais souvenirs, et dont l’examen est instructif. La loi n° 81-82 du 2 février 1981, dite « Sécurité et liberté », avait élargi les contrôles d’identité, allongé la garde à vue et créé des infractions de la circulation. Elle a été abrogée deux ans plus tard, par la loi n° 83-466 du 10 juin 1983. Sur le papier, la démonstration est nette : une majorité peut défaire ce qu’une autre a fait, et le contrôle politique fonctionne.
La suite l’est moins. Les contrôles d’identité ont été rétablis par la loi n° 83-466 elle-même, sous une autre forme, puis codifiés à l’article 78-2 du code de procédure pénale. La garde à vue de droit commun a retrouvé sa durée, mais le régime dérogatoire du terrorisme a été créé trois ans plus tard par la loi n° 86-1020 du 9 septembre 1986, avec des perquisitions de nuit et une procédure spécialisée. Autrement dit : l’abrogation de 1983 a retiré l’affichage, pas la fonction. Ce n’est pas une manipulation, c’est un effet de structure. Un pouvoir de police retiré à un gouvernement revient par un autre texte dès que la circonstance le réclame, et la circonstance ne manque jamais.
Cette séquence de 1981-1986 est le meilleur argument contre ma propre thèse, et je le pose franchement : si l’abrogation est possible, alors la sédimentation n’est pas irréversible. Je réponds par la mesure du temps. Entre 1983 et 1986, il a fallu trois ans et une vague d’attentats pour reconstituer l’essentiel. Entre 2017 et 2026, aucune loi n’a retiré les pouvoirs issus de l’état d’urgence, alors que l’état d’urgence lui-même avait pris fin. La vitesse de construction et la vitesse de déconstruction ne sont pas symétriques.
2001-2011 : la décennie de l’empilement
La période qui s’ouvre après le 11 septembre 2001 produit six textes en dix ans, et c’est là que la logique change de nature. Jusqu’alors, chaque loi répondait à un événement. À partir de 2001, chaque loi répond à la précédente : elle corrige une faille supposée, ajoute une technique, élargit un champ. La loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ouvre la voie, avec les perquisitions de nuit et l’allongement de la garde à vue en matière terroriste. La loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure installe la programmation pluriannuelle, qui devient le véhicule ordinaire des pouvoirs nouveaux.
La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, puis la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, déplacent le centre de gravité vers l’anticipation. La seconde impose la conservation des données de connexion et étend la vidéosurveillance, dans un mouvement qui ne sera plus jamais inversé. La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance transfère aux maires et aux préfets des pouvoirs de police administrative locale qui relevaient jusque-là du juge ou du règlement. La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, dite LOPPSI 2, referme la décennie en étendant la vidéosurveillance et les pouvoirs d’inspection.
Ce qu’il faut retenir de cette séquence n’est pas le contenu de chaque texte, c’est leur forme. Aucun n’a fait l’objet d’une évaluation d’ensemble avant adoption, et aucun n’a été suivi d’une évaluation d’application. Le Parlement vote des pouvoirs, le gouvernement les met en œuvre, et le bilan statistique n’arrive qu’en cas de crise, quand il faut justifier l’usage. La loi du 20 novembre 2015 sur l’information des assemblées est, à cet égard, une exception née de l’urgence, pas une règle de méthode.
2015-2017 : l’exception transférée dans le droit commun
Le mouvement de 2015 est double, et c’est ce qui le rend décisif. D’un côté, la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement dote les services d’un cadre permanent, avec une autorité de contrôle, la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. De l’autre, l’état d’urgence ouvre une période de police administrative discrétionnaire, prolongée six fois. Les deux mouvements se rencontrent en 2017, et c’est là que se joue la question de ce volet.
La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ne prolonge pas l’état d’urgence : elle en transporte les outils dans le code de la sécurité intérieure. L’assignation à résidence devient une mesure de police administrative de droit commun, régie par l’article L228-1 du code, prononcée par le ministre de l’Intérieur et non plus par le préfet, pour une durée d’un mois renouvelable dans la limite de trois mois. La perquisition administrative devient possible hors état d’urgence, sur autorisation du juge des libertés et de la détention lorsqu’elle a lieu la nuit, et elle est régie par l’article L229-1 du même code. La fermeture de lieux de culte, la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, l’interdiction de paraître dans certains lieux complètent l’ensemble.
Le raisonnement officiel était explicite : il fallait sortir de l’exception en conservant ce que l’exception avait prouvé. C’est un raisonnement défendable sur le plan de la technique juridique. Il a un coût politique que personne n’a chiffré : ce qui était justifié par l’attentat devient justifié par lui-même, et le contrôle parlementaire qui pesait sur la prorogation de l’état d’urgence disparaît avec la prorogation. La loi du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations ajoute l’interdiction individuelle de manifester et les fouilles à l’entrée des cortèges. Le Conseil constitutionnel, saisi, en valide l’essentiel par sa décision n° 2019-780 DC du 4 avril 2019, en censurant certaines dispositions jugées disproportionnées.
2021-2026 : le contrôle, l’image, et ce qui n’est pas écrit
La loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préserve la sécurité des forces de l’ordre, mais l’article 24, qui créait un délit de provocation à l’identification des policiers, est censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, pour atteinte à la liberté d’expression. C’est une victoire réelle du contrôle juridictionnel, et je la compte comme telle. La même loi laisse intact l’essentiel du dispositif sur la vidéosurveillance et les pouvoirs municipaux. La loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme prolonge et élargit les mesures individuelles de contrôle administratif.
La loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux Jeux olympiques et paralympiques autorise, à titre expérimental et pour la durée des Jeux, le traitement algorithmique des images de vidéosurveillance. Ce n’est pas un dispositif de reconnaissance faciale, et il faut le dire nettement, parce que la confusion est fréquente : les algorithmes détectent des comportements ou des objets, pas des identités. Mais le précédent est posé, et l’expérimentation a vocation à être prolongée. En octobre 2026, la préfecture de police a autorisé le survol de Paris par des drones jusqu’au 30 novembre, dans le cadre du maintien de l’ordre, ce qui montre que la question n’est plus celle du texte mais celle de l’usage.
À regarder : la façon dont la question est posée. Le débat ne porte presque jamais sur l’existence du pouvoir, seulement sur son encadrement, ce qui est précisément le mécanisme décrit dans cet article.
Les textes de maintien de l’ordre recensés, par décennie
Vingt-trois lois adoptées entre 1970 et 2023, classées par décennie d’adoption. Chaque barre indique le nombre de textes dont le contenu est décrit dans cet article.
Source : recensement de l’auteur à partir des textes publiés au Journal officiel et consultables sur Légifrance. Sont comptées les lois qui créent, déplacent ou modifient un pouvoir de maintien de l’ordre ou de police administrative, à l’exclusion des lois de programmation budgétaire et des décrets d’application. Période : 1970-2023, la loi du 3 avril 1955 étant traitée à part comme texte matriciel. Limite : le choix de comptage est un choix d’auteur, explicité dans le paragraphe qui suit le graphique.
Le décompte est le mien, et je l’assume comme tel : deux textes dans les années 1970, deux dans les années 1980, trois dans les années 1990, cinq dans les années 2000, sept dans les années 2010, quatre depuis 2020. Ce qui compte n’est pas la valeur absolue, discutable selon les critères, mais la pente. La décennie 2010 concentre à elle seule près d’un tiers des textes, et elle est la seule où deux régimes d’exception se succèdent sans intervalle : l’état d’urgence, puis le renseignement, puis la sortie de l’état d’urgence par la loi de 2017.
L’objection sérieuse, et ce qu’elle ne couvre pas
Il faut prendre au sérieux les raisons de cet empilement, sinon l’analyse ne vaut rien. La première est la nécessité opérationnelle : une manifestation violente ne se traite pas avec les outils du code de 1958, et les forces de l’ordre ont besoin d’une base légale pour fouiller, interpeller, disperser. La deuxième est la rareté des compétences : le maintien de l’ordre est un métier, exercé par des unités spécialisées, et la loi doit leur donner des moyens proportionnés à la violence qu’elles rencontrent. La troisième est la continuité de l’État : un gouvernement qui perd le contrôle de la rue perd la capacité de gouverner, et l’expérience de 1968 ou de 2005 montre que l’attente de l’État est réelle. La quatrième est le contrôle juridictionnel : la France a un juge administratif qui censure, un Conseil constitutionnel qui censure, et une Cour européenne des droits de l’homme qui a condamné la France sur les conditions de garde à vue et sur la fouille des bagages. Ce contrôle a des effets concrets, jusque sur l’obligation faite aux policiers de porter un numéro identifiable, que le Conseil d’État a enjoint de respecter par deux fois.
Aucune de ces quatre raisons n’est fausse. Toutes ont un défaut commun : elles justifient un pouvoir dans une circonstance, et aucune ne dit quand le pouvoir doit cesser. C’est exactement le problème de la sédimentation. Un pouvoir justifié le 14 novembre 2015 n’est pas automatiquement justifié le 14 novembre 2026, mais rien dans le dispositif ne prévoit la réexamination. La loi de 2017 a d’ailleurs prévu une clause de réexamen pour certaines mesures, et cette clause a été prorogée par le Parlement, ce qui est le contraire d’une extinction.
Le contrôle juridictionnel, enfin, ne remplace pas la révision. Un juge censure une mesure individuelle disproportionnée ; il ne dit pas si l’architecture d’ensemble est nécessaire. Le Conseil constitutionnel contrôle la proportionnalité de l’atteinte, pas l’utilité du dispositif. La Cour européenne sanctionne des traitements, pas des empilements. Il manque donc, en France, l’institution qui dirait : ce pouvoir a été créé pour une circonstance qui n’existe plus, il doit disparaître. Le Parlement pourrait le faire ; il ne le fait pas, parce que voter la fin d’un pouvoir de sécurité est toujours plus coûteux que voter son extension. La pratique documentée le confirme : les armes intermédiaires sont suspendues, puis remises en service, sans que le cadre juridique ait changé.
À retenir. Vingt-trois textes en soixante ans, et pas une seule révision d’ensemble : le maintien de l’ordre français n’a pas de régime, il a une pile.
Ce volet décrit l’outillage. Les trois suivants décrivent ce que cet outillage a coûté et à qui il profite : les renoncements acceptés contre des promesses de liberté, les capacités de la DGSI, et les pouvoirs ajoutés aux préfets.
La question que je laisse ouverte est celle du critère. Si l’on admet qu’un pouvoir de police doit être justifié par une circonstance, alors il faut un mécanisme qui constate la fin de la circonstance. Ce mécanisme existe pour l’état d’urgence, avec la prorogation parlementaire. Il n’existe pour aucun des pouvoirs transférés dans le droit commun en 2017. Faut-il l’inventer, et sous quelle forme : une clause de caducité automatique, une évaluation indépendante périodique, ou un réexamen parlementaire obligatoire ? La réponse n’est pas dans les textes que j’ai lus.
Publié le 20 octobre 2026 à 09 h 30.
