Un ministre français invité par Madrid : le traité de Barcelone franchit l’obstacle juridique

Le Tribunal constitutionnel espagnol a jugé, mercredi 23 septembre 2026, que l’article 2.4 du traité d’amitié et de coopération signé avec la France ne contredit pas la Constitution espagnole. Cette disposition prévoit qu’un membre du gouvernement de chaque pays soit invité au Conseil des ministres de l’autre, au moins une fois tous les trois mois et par alternance. Le texte signé à Barcelone le 19 janvier 2023, bloqué depuis plus de trois ans, peut désormais être ratifié par le Sénat, six jours avant la visite d’État d’Emmanuel Macron en Espagne. Mais la portée du mécanisme a été réduite par un échange de lettres entre les deux gouvernements, en avril, que le traité lui-même ne mentionne pas.

Ce que le tribunal a jugé

La décision a été prise à l’unanimité des douze magistrats réunis en séance plénière, sur un texte du magistrat Ricardo Enríquez, et prend la forme d’une déclaration liant les pouvoirs publics — l’instrument prévu par l’article 95 de la Constitution et l’article 78 de la loi organique du Tribunal constitutionnel. Le tribunal était saisi par le Sénat, où le Parti populaire dispose de la majorité absolue, qui contestait la participation d’une personnalité étrangère à une réunion du gouvernement espagnol.

Le litige portait sur une phrase du traité, signé à Barcelone le 19 janvier 2023 : « Un membre du gouvernement d’une des Parties est invité au Conseil des ministres de l’autre Partie, au moins une fois tous les trois mois et par alternance. » Le Sénat y voyait une contradiction avec les articles 1.2, 11.2, 13.2, 23, 62 g), 94.1 e) et 98.1 de la Constitution. Le tribunal a écarté cette lecture : l’invitation n’a pas pour objet la participation du ministre à la réunion du Conseil des ministres, mais sa présence « en marge » de celle-ci, « à une réunion distincte ».

Cette précision ne figure pas dans le traité. Elle résulte d’un échange de lettres entre Paris et Madrid daté d’avril 2026, que le Tribunal constitutionnel cite dans son raisonnement et que la presse espagnole désigne comme un « accord interprétatif » extérieur au texte signé. Le cabinet du tribunal a rappelé, dans sa note d’information n° 78/2026, qu’il n’avait été saisi que quatre fois dans son histoire d’une question de conformité d’un traité international à la Constitution.

Trois ans de blocage

Le traité a été signé le 19 janvier 2023 lors du 27^e sommet franco-espagnol, à Barcelone, par Emmanuel Macron et Pedro Sánchez. Il compte 36 articles et constitue, pour la France, le troisième accord de ce type après le traité de l’Élysée de 1963, complété par celui d’Aix-la-Chapelle en 2019, et le traité du Quirinal avec l’Italie en 2021.

Sa ratification a suivi un parcours chaotique. Le 14 mai 2025, le Congrès des députés refuse l’autorisation de ratification par 171 voix contre 163, avec 11 abstentions : le Parti populaire, Vox et l’Union du peuple navarrais votent contre, les indépendantistes de Junts et Podemos s’abstiennent. En décembre 2025, le Tribunal constitutionnel déclare sans objet le premier recours du Sénat, le traité ne pouvant plus être valablement ratifié. En juin 2026, le Congrès autorise finalement la ratification. Le 9 juillet 2026, le Sénat, à majorité PP, suspend de nouveau le processus en saisissant le Tribunal constitutionnel sur l’article 2.4 ; le 23 juillet, le tribunal accepte d’examiner la question. Il lui aura fallu deux mois pour trancher.

Ce que le traité contient

Au-delà de la disposition contestée, le texte organise une coopération suivie, et non un simple échange d’intentions. Dix titres couvrent la concertation européenne, la politique étrangère, la défense, la justice et les affaires intérieures, la culture et l’enseignement supérieur, l’économie, l’énergie, les transports, l’agriculture, la santé et le travail, ainsi que la coopération transfrontalière.

Ses mécanismes principaux : un sommet bilatéral annuel présidé par les deux chefs de gouvernement, une déclaration commune et une feuille de route pluriannuelle ; des consultations régulières entre ministères avant les grandes échéances européennes ; un Conseil franco-espagnol de défense et de sécurité réunissant chaque année les ministres des affaires étrangères et de la défense (article 10) ; un comité et une stratégie de coopération frontalière, dans le prolongement du traité de Bayonne de 1995. L’article 2.4 instituait la partie la plus visible du dispositif, et la plus contestée.

Le texte ne crée aucune institution supranationale : il organise des réunions et des consultations entre deux États. Sa portée politique est réelle — il fixe un cadre permanent là où les relations reposaient sur des sommets ponctuels — mais il n’attribue à aucune instance un pouvoir de décision sur la France ou sur l’Espagne.

Deux traités signés le même jour, deux procédures

Le même 19 janvier 2023, à Barcelone, les deux pays ont paraphé un second traité, consacré à la coopération de défense et au statut des forces. Les deux textes n’ont pas suivi le même chemin démocratique en France, et le rapport du Sénat sur le second le dit explicitement : le traité d’amitié et de coopération, n’entrant pas dans le champ de l’article 53 de la Constitution, n’a pas à être ratifié par le Parlement mais approuvé par le président de la République. Le traité de défense, lui, a été autorisé par une loi : adoptée par les deux chambres au premier semestre 2025, et publiée par le décret n° 2025-754 du 30 juillet 2025.

Autrement dit, du côté français, la procédure est achevée depuis 2025. C’est l’Espagne qui garde la main, et son retard explique en partie que le traité n’ait toujours pas d’effet : son article 36 prévoit qu’il entre en vigueur « le premier jour du deuxième mois suivant la date de réception de la dernière notification » d’achèvement des procédures internes.

Ce qui reste à faire

Le Sénat doit maintenant débattre et voter la ratification. Sa majorité, hostile au texte, avait indiqué après la décision qu’elle se conformerait à l’arrêt et poursuivrait la procédure ; le ministre des affaires étrangères, José Manuel Albares, a appelé les sénateurs à approuver « rapidement » un traité qu’il présente comme un atout, la France étant selon lui le premier partenaire commercial de l’Espagne. Un vote négatif ne clôturerait d’ailleurs pas le débat : le texte reviendrait au Congrès, où la majorité qui l’a autorisé en juin peut le rétablir.

Le calendrier n’est pas anodin. Emmanuel Macron effectue une visite d’État en Espagne les 29 et 30 septembre, la première d’un président français depuis 2009, à l’invitation du roi Felipe VI. Cette visite réciproque était attendue de longue date ; selon l’agence Europa Press, l’un des motifs invoqués pour son report était précisément l’absence de ratification du traité.

Restent deux réserves. La première : rien ne garantit que la majorité sénatoriale vote la ratification ; le blocage espagnol était politique avant d’être juridique, et le Parti populaire conteste toujours le principe même de la réunion commune. La seconde : le mécanisme emblématique a perdu sa portée initiale. Un ministre français ne s’assiéra pas au Conseil des ministres espagnol ; il sera reçu à côté, dans une réunion séparée — une clarification dont le traité ne dit mot et qui a suffi à écarter le grief d’inconstitutionnalité.

À retenir

• 23 septembre 2026 : le Tribunal constitutionnel espagnol déclare, à l’unanimité, que l’article 2.4 du traité d’amitié et de coopération avec la France ne contredit pas la Constitution.
• L’article en cause prévoit qu’un membre du gouvernement de chaque pays soit invité au Conseil des ministres de l’autre, au moins une fois tous les trois mois et par alternance.
• Le motif retenu ne figure pas dans le traité : un échange de lettres d’avril 2026 entre Paris et Madrid place le ministre invité « en marge » du Conseil des ministres, dans une réunion distincte.
• Un blocage de trois ans : rejet du Congrès le 14 mai 2025, recours du Sénat déclaré sans objet en décembre 2025, nouvelle saisine en juillet 2026.
• En France, la procédure est achevée : ce traité n’entre pas dans le champ de l’article 53 de la Constitution et relève d’une décision du président de la République, non d’un vote du Parlement.
• Le Sénat espagnol doit encore voter, à la veille de la visite d’État d’Emmanuel Macron à Madrid, les 29 et 30 septembre.

À lire aussi

• Neutralité suisse : le 27 septembre, le peuple tranche entre règle constitutionnelle et marge de manœuvre : comment un voisin arbitre la même tension entre un texte et sa politique étrangère.
• Pêche en Méditerranée : la ministre promet un « plan de sauvegarde » : le volet concret de la coopération entre la France, l’Espagne et l’Italie.
• Groenland : un accord de sécurité que chacun lit différemment : ce qui se passe quand la même signature signifie deux choses.

Question aux lecteurs

Ce sondage recueille l’avis des lecteurs de L’Esprit Français et ne constitue pas une enquête représentative de la population.

Pour aller plus loin

• Élysée : texte intégral du traité d’amitié et de coopération entre la France et l’Espagne (19 janvier 2023)
• Bulletin officiel de l’État espagnol : déclaration 1/2025 du 16 décembre 2025, premier recours déclaré sans objet
• Sénat français : rapport n° 403 (2024-2025) sur le traité de défense signé à Barcelone le même jour
• RTVE : « Le Constitutionnel avalise le traité d’amitié et de coopération entre l’Espagne et la France » (23 septembre 2026)
• La Vanguardia : « Le TC déclare constitutionnel le traité d’amitié et de coopération » (23 septembre 2026)

Le fait central — la déclaration du Tribunal constitutionnel espagnol du 23 septembre 2026 sur l’article 2.4 du traité d’amitié et de coopération entre l’Espagne et la France — est établi par des origines réellement distinctes : la décision du tribunal lui-même, citée par la radiotélévision publique espagnole (RTVE), El País (groupe Prisa), La Vanguardia (groupe Godó), El Mundo (Unidad Editorial) et l’agence Europa Press, ainsi que par la presse française (Europe 1, d’après l’Agence France-Presse). Le texte du traité et le mécanisme litigieux sont vérifiés sur le document officiel publié par l’Élysée ; la chronologie procédurale l’est sur la note d’information n° 78/2026 du Tribunal constitutionnel, sur la déclaration 1/2025 publiée au Bulletin officiel de l’État espagnol et sur le rapport n° 403 (2024-2025) du Sénat français. Réserves : la ratification n’est pas acquise, le Sénat espagnol n’ayant pas encore voté et sa majorité contestant toujours le dispositif ; la clarification qui a permis la validation résulte d’un échange de lettres extérieur au traité ; la date exacte d’achèvement de la procédure française n’a pas été retrouvée dans une publication officielle française à ce jour ; le traité ne transfère aucune compétence de décision.