Soixante ans de libertés renoncées contre des promesses de liberté

Chaque dispositif de surveillance adopté depuis 1966 a été présenté comme un moyen de mieux protéger une liberté. J’ai repris les textes un par un, avec la promesse qu’ils portaient, la mesure qu’ils autorisaient, la restriction qu’ils produisaient, la contestation qu’ils ont suscitée et ce qu’il en reste aujourd’hui.

Il y a une manière simple de raconter cette histoire, et elle est fausse. Elle consiste à dire que l’État a progressivement renoncé aux libertés pour des raisons de sécurité. La réalité est plus intéressante : à chaque étape, la liberté a été promise, pas abandonnée. Le fichier devait mieux protéger la vie privée en évitant les recoupements sauvages. La caméra devait rassurer le passant. L’interception devait protéger le secret des correspondances en le soumettant à un juge. Le passe sanitaire devait rendre la vie normale possible. On ne m’a jamais demandé de renoncer à une liberté : on m’a proposé de l’échanger contre une version plus sûre d’elle-même.

C’est pourquoi j’ai choisi de citer les textes plutôt que les discours. Un ministre promet, un article de code décide. La promesse est datée, publique, vérifiable, et elle permet de mesurer l’écart. Ce volet suit la chronologie de ces échanges, du premier fichier interministériel aux techniques de renseignement que la loi autorise désormais sans que la personne concernée l’apprenne jamais.

1966 : le point de départ, et ce qu’il n’y avait pas

Il faut commencer par une absence, parce qu’elle est la donnée la plus importante du dossier. En 1966, la France ne dispose d’aucun fichier national automatisé de police, d’aucune caméra de voie publique installée au titre d’un régime juridique, d’aucune interception administrative encadrée par la loi. Les fichiers existent, mais sur papier, dans des services qui ne se parlent pas, et c’est précisément ce que l’informatique va changer.

Le mot qui commande toute la période suivante n’est pas « surveillance », c’est « interconnexion ». Un fichier isolé est un instrument de travail. Deux fichiers reliés par un identifiant unique deviennent autre chose : un portrait. La question de 1966, celle que la puissance publique va mettre trente ans à trancher, est de savoir si l’administration a le droit de reconstituer ce portrait sans que l’intéressé le sache. Le droit français répondra successivement non, puis oui sous conditions, puis oui sous contrôle d’une autorité dont les moyens sont limités.

1974 : SAFARI, ou la promesse d’une administration rationnelle

Le projet SAFARI, système automatisé pour les fichiers administratifs et le répertoire des individus, prévoyait de réunir les données dispersées entre les ministères en utilisant le numéro de sécurité sociale comme identifiant commun. La promesse affichée était la modernisation : moins de formulaires, moins d’erreurs, une administration capable de savoir ce qu’elle sait déjà. La mesure n’a jamais été un texte législatif, et c’est un point qu’on oublie : il s’agissait d’un projet interministériel porté par l’Intérieur et l’Insee, sans loi, sans débat parlementaire, sans autorité de contrôle.

La restriction réelle tenait en une phrase : chaque Français devenait un identifiant, et cet identifiant permettait de rapprocher sa fiche fiscale, sa fiche sociale et sa fiche de police. La contestation est venue d’un journal, Le Monde titrant en mars 1974 « SAFARI ou la chasse aux Français », puis d’une circulaire du Premier ministre en date du 29 mars 1974 qui suspendait le projet et interdisait l’interconnexion entre fichiers de ministères différents. Une commission présidée par Bernard Tricot a rendu son rapport en 1975. La loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés en est issue, avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Ce qui reste aujourd’hui n’est donc pas SAFARI, c’est son inverse institutionnel : un principe d’interconnexion soumise à autorisation, une autorité de contrôle, et des dérogations nombreuses. Le numéro de sécurité sociale est devenu le numéro d’inscription au répertoire des personnes physiques, et son usage comme identifiant de rapprochement est encadré. La leçon de 1974 est double. D’abord, un projet de fichier peut être arrêté par l’opinion quand il est visible. Ensuite, quand il devient invisible, technique, réparti entre plusieurs traitements, la contestation politique ne le voit plus.

1991-1998 : écouter, filmer, ficher

La décennie qui suit la loi de 1978 installe trois instruments, et chacun est présenté comme une garantie. La loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications ne crée pas l’écoute téléphonique, elle la soumet à un juge. La promesse est explicite : avant 1991, des interceptions étaient pratiquées sans base légale claire, et la loi vient mettre fin à cette zone grise en confiant l’autorisation au juge des libertés et de la détention. La restriction réelle est double : le secret des correspondances cesse d’être absolu, et la personne écoutée n’est jamais informée pendant l’enquête. La contestation a été faible, parce que l’opinion voyait dans la loi une protection contre l’arbitraire administratif, ce qu’elle était en partie.

La loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité fait la même opération avec l’image. Son article 10 soumet l’installation de caméras sur la voie publique à une autorisation préfectorale, après avis d’une commission départementale. La promesse est la sécurité des passants et la prévention des infractions. La restriction est que l’espace public devient un espace filmé, et que la personne filmée ne dispose d’aucun moyen de savoir qui regarde, ni pendant combien de temps les images sont conservées. La contestation s’est concentrée sur les modalités techniques, pas sur le principe.

La loi du 17 juin 1998 crée le fichier national automatisé des empreintes génétiques, le FNAEG, pour identifier les auteurs d’infractions sexuelles. La promesse est claire et limitée : un fichier ciblé sur une catégorie d’infractions particulièrement grave. La restriction réelle viendra plus tard, par élargissements successifs à la plupart des crimes et délits, puis aux personnes simplement soupçonnées. C’est le mécanisme central de ce volet : un fichier est toujours créé pour un motif étroit, et sa population s’élargit ensuite sans nouvelle promesse, par décret ou par loi de sécurité ordinaire.

2006-2014 : conserver la trace, localiser la personne

Le changement de nature intervient en 2006. La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme impose aux opérateurs de conserver les données de connexion, c’est-à-dire les informations qui permettent de savoir qui a appelé qui, quand, depuis où et pendant combien de temps, sans le contenu. La promesse est technique : sans ces données, les enquêteurs ne peuvent plus remonter une filière. La restriction est d’une autre ampleur, parce qu’elle ne vise personne en particulier. Elle organise la conservation de la trace de tout le monde, pendant un an, au cas où.

C’est cette dissymétrie que le juge européen a sanctionnée. La Cour de justice de l’Union européenne a invalidé en 2014 la directive sur la conservation des données, puis précisé en 2020 les conditions dans lesquelles une conservation généralisée peut subsister. Le Conseil d’État, statuant en assemblée le 21 avril 2021, en a tiré les conséquences en annulant les dispositions réglementaires qui permettaient aux services de renseignement d’accéder aux données de connexion sans avis conforme de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. C’est une victoire réelle, et elle porte sur un point précis : la qualité du contrôle, pas l’existence du fichier.

La loi du 28 mars 2014 relative à la géolocalisation referme la séquence avec le même schéma. La promesse est l’efficacité de l’enquête, la mesure est l’autorisation par le juge des libertés et de la détention, la restriction est que la position d’une personne peut être suivie en temps réel, et la contestation a porté sur la durée et sur les conditions de l’autorisation. Ce qui reste est un régime stable, utilisé sans débat public, et dont le volume n’est connu que par les rapports annuels des autorités de contrôle.

2015-2017 : l’exception, puis son transfert

La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement est présentée comme une loi de contrôle. Son exposé des motifs affirme que « le renseignement permet de connaître et de prévenir les risques et les menaces pesant sur notre pays et sa population ». La promesse est double : donner une base légale à des pratiques qui n’en avaient pas, et les soumettre à une commission indépendante. La mesure crée le livre VIII du code de la sécurité intérieure, les sept finalités qui autorisent le recueil, et l’autorisation préalable du Premier ministre après avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement.

La restriction est considérable, et il faut la décrire sans emphase : la loi autorise l’accès aux données de connexion, la géolocalisation en temps réel, le balisage d’objets, l’interception des communications, la captation de paroles et d’images dans un lieu privé, le recueil de données informatiques et l’introduction dans des lieux privés. Aucune de ces techniques n’est notifiée à la personne concernée. Le contrôle existe, il est réel, et il s’exerce avant et après. Mais il s’exerce sans contradictoire, dans un cadre où la personne ignore qu’elle est l’objet d’une mesure.

L’état d’urgence, déclenché le 14 novembre 2015 et prolongé six fois jusqu’au 1er novembre 2017, ajoute une couche de police administrative discrétionnaire. Le bilan du ministère de l’Intérieur, publié à la sortie du régime, compte 4 469 perquisitions administratives, 754 assignations à résidence et 19 fermetures de lieux de culte. La contestation a été réelle : le Conseil constitutionnel a encadré l’assignation à résidence par sa décision du 22 décembre 2015, le Conseil d’État a suspendu des mesures individuelles, et le bilan parlementaire de juin 2017 relève que deux suspensions ont été confirmées par ordonnances du 19 juin 2017. Le juge n’a donc pas été un spectateur. Il n’a pas non plus empêché le régime de durer 719 jours.

La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme opère alors le mouvement décisif : elle ne prolonge pas l’état d’urgence, elle transporte ses outils dans le droit commun. Les périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et les visites domiciliaires deviennent des mesures ordinaires, avec des durées et des autorités différentes. La promesse est la sortie de l’exception. La restriction est que l’exception n’a plus besoin d’être déclarée pour s’appliquer, et que le contrôle parlementaire qui pesait sur chaque prorogation disparaît avec la prorogation.

2020-2022 : le corps, le papier, le code

La crise sanitaire produit la séquence la plus rapide de toute la série. La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 crée l’état d’urgence sanitaire, et le décret du même jour organise le confinement : sorties limitées, attestation, contrôle des motifs. La promesse est sanitaire, et elle est sincère : il s’agit de ralentir une épidémie qui tue. La restriction est que la liberté d’aller et venir devient conditionnelle, et que la preuve du motif incombe à la personne contrôlée.

La sortie de ce régime est organisée par la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, puis par la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire, qui installe le passe sanitaire. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2021-824 DC du 5 août 2021, valide l’essentiel du dispositif en l’assortissant de réserves, notamment sur l’accès aux lieux de culte et sur la proportionnalité. La contestation a été massive dans la rue et faible devant le juge, ce qui est une configuration nouvelle : la rue conteste, le juge valide, et le dispositif s’éteint par épuisement de l’épidémie, pas par décision juridictionnelle.

Deux éléments de cette période méritent d’être conservés en mémoire, parce qu’ils sont réutilisables. Le premier est le QR code : une technologie privée, conçue pour la billetterie, devenue en quelques mois un titre d’accès aux lieux publics, sans que le Parlement ait discuté de son architecture technique. Le second est le précédent : un dispositif justifié par une circonstance sanitaire peut être réactivé par un autre motif, et la loi du 23 janvier 2006 sur les données de connexion avait déjà montré que la technique survit à la menace qui l’a fait naître.

À regarder : le débat de 2015 sur l’état d’urgence. La question posée est déjà celle de l’encadrement, jamais celle de la nécessité. C’est exactement le déplacement que décrit cet article.

Ce qui reste, mesuré

Il existe un moyen de sortir des impressions : compter. La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement publie chaque année le nombre d’autorisations qu’elle a examinées. Son neuvième rapport d’activité, publié en 2025 au titre de 2024, donne une série de cinq ans qui permet de voir ce que la sédimentation produit concrètement.

Les techniques de renseignement autorisées, 2020-2024

Nombre total de demandes examinées par la CNCTR, toutes techniques et tous services confondus. Chaque barre indique l’année et le volume.

Source : CNCTR, 9e rapport d’activité 2024, tableau des techniques de renseignement, p. 40. Total des demandes, hors transmissions entre services et hors technique de l’algorithme. La série est celle publiée par la commission, sans retraitement.

La progression est de 24 % en cinq ans, et elle ne dit rien à elle seule. Ce qui compte est sa composition. Les interceptions de sécurité passent de 12 891 à 14 316, soit une hausse de 11 %. Le recueil et la captation de données informatiques passent de 2 418 à 5 715, soit une hausse de 136 %. Les introductions dans des lieux privés passent de 2 021 à 4 508. Autrement dit, la croissance ne se fait pas là où le débat public la regarde, dans l’écoute téléphonique, mais dans les techniques qui donnent accès au contenu stocké, aux messageries, aux appareils. C’est un déplacement de la surveillance, pas une simple augmentation.

La commission le dit elle-même, avec prudence : elle observe « un glissement vers les techniques les plus intrusives ». Le mot est choisi, et il est juste. Une interception téléphonique capture une conversation. Un recueil de données informatiques capture un environnement : messages, photos, historiques, parfois des années de vie numérique. Le même mot, « technique de renseignement », recouvre des atteintes qui n’ont pas la même profondeur.

L’objection sérieuse, et ce qu’elle ne couvre pas

Je dois maintenant prendre au sérieux ce qui contredit ma thèse, sinon ce volet ne vaut rien. La première objection est que chaque mesure répondait à une menace réelle : les attentats de 2015 ont tué 130 personnes le 13 novembre, et il est obscène de traiter cette réponse comme une pure captation de pouvoir. La deuxième est que le juge censure effectivement : le Conseil constitutionnel a censuré l’article 24 de la loi de 2021 sur la sécurité globale, le Conseil d’État a annulé des pans du régime d’accès aux données de connexion, et le juge des référés rouvre des rues fermées par arrêté préfectoral. La troisième est que la comparaison internationale ne plaide pas pour la France : d’autres démocraties ont des dispositifs plus lourds, sans que leur régime politique soit en cause.

Ces trois objections sont vraies, et aucune ne traite le point central. Le point central n’est pas l’existence du pouvoir, c’est sa durée. Un pouvoir justifié par une circonstance devrait cesser avec elle, et rien dans le dispositif ne prévoit cette extinction. La loi de 2017 a prévu des clauses de réexamen pour quatre mesures, et le Parlement les a prorogées. La conservation des données de connexion a été jugée conforme sous conditions, et les conditions ont été réécrites sans que le volume baisse. La contestation réussit sur la marge, jamais sur l’architecture.

La deuxième objection mérite un examen plus précis, parce qu’elle est la plus forte. Si le juge censure, alors le système se corrige, et ma description d’une sédimentation sans frein est exagérée. Je réponds par le calendrier. L’article 24 de la loi sécurité globale a été censuré en mai 2021, avant sa promulgation, ce qui est une victoire complète et rapide. Le régime d’accès aux données de connexion a été annulé en avril 2021, six ans après la loi de 2015, et la décision a laissé au pouvoir réglementaire six mois pour réécrire le cadre, sans suspension des pratiques pendant ce délai. Entre la mesure et sa correction, il y a donc des années, et pendant ces années la mesure s’applique. Le juge dit le droit après que le droit a produit ses effets.

Reste la question la plus dérangeante, celle que je pose à mes propres lecteurs : si l’échange était à refaire, que faudrait-il refuser ? Refuser la caméra dans la rue, c’est renoncer à élucider certaines agressions. Refuser la conservation des données, c’est rendre impossible un certain nombre d’enquêtes. Refuser le fichier, c’est accepter que des récidivistes ne soient pas identifiés. Je ne connais pas de position confortable sur ce terrain, et je me méfie de ceux qui en ont une. Ce que je constate, c’est que le débat public ne porte jamais sur le prix, seulement sur le bénéfice. Personne ne présente jamais la facture : le nombre de personnes concernées, la durée de conservation, le nombre de personnes qui n’ont rien à voir avec l’enquête et dont les données sont pourtant exploitées.

À retenir. En soixante ans, la France n’a pas échangé des libertés contre de la sécurité : elle a accepté, à chaque étape, une restriction présentée comme la meilleure protection de la liberté elle-même. Le contrôle juridictionnel corrige les abus, il ne défait jamais l’empilement.

Ce volet décrit ce qui a été accepté. Les deux suivants décrivent l’appareil qui en vit : les capacités que la loi donne à la DGSI, et les pouvoirs que les préfets ont accumulés depuis 1966. Le premier volet de la série, consacré aux outils législatifs du maintien de l’ordre, décrit l’outillage dont ces techniques sont la version invisible. Sur la même mécanique de déplacement, deux articles récents éclairent des cas concrets : quand l’État préfère le décret et la plateforme au juge, et ce que le Conseil d’État a jugé sur les données collectées par le fisc.

La question que je laisse ouverte est celle du critère de sortie. Si un dispositif est justifié par une menace, il devrait porter en lui la date à laquelle il cesse d’être justifié, et cette date devrait être fixée au moment de son adoption, pas au moment de sa prorogation. Un tel mécanisme existe pour l’état d’urgence, avec la loi du 3 avril 1955 et ses prorogations parlementaires. Il n’existe pour aucune des techniques de renseignement autorisées depuis 2015, ni pour la conservation des données de connexion. Faut-il l’inventer, et sous quelle forme : une clause de caducité automatique, une évaluation indépendante périodique, ou un réexamen parlementaire obligatoire dont le refus serait motivé ? La réponse n’est pas dans les textes que j’ai lus, et je ne suis pas sûr qu’elle soit dans un texte.

Publié le 21 octobre 2026 à 09 h 30.