La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires réécrit l’article 25 du statut général. Le texte adopté par l’Assemblée nationale le formule en cinq phrases, et la troisième mérite d’être lue lentement : « Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. » Puis vient la cinquième : il « respecte leur liberté de conscience et leur dignité ». L’agent public garantit donc à chacun une liberté dont il ne peut pas user devant témoin. Le prêtre devait professer. Le fonctionnaire doit se taire. Ce n’est pas la disparition du religieux dans l’État : c’est le déplacement de la fonction que le religieux occupait.
1. Le mot qui décide : clerc
Julien Benda nommait clercs les hommes qui vivent pour des valeurs désintéressées, la justice, la vérité, et qui rappellent au monde que ces valeurs ne se négocient pas. Le clerc, en ce sens, n’est pas nécessairement un prêtre. C’est celui qui tient un registre de ce qui est dû, et qui le tient pour d’autres que lui.
Poser la question avec ce mot change tout. Il ne s’agit plus de savoir si la République a une religion, ni si elle a remplacé Dieu par la Nation. Il s’agit de savoir qui, dans nos institutions, tient le registre, et à quel titre. Une société n’a pas besoin que tous croient : elle a besoin que quelqu’un écrive.
2. Le registre a changé de main
Prenons un acte ordinaire, une naissance. Le droit français ne se contente pas d’enregistrer un fait : il le fait exister pour la loi par un écrit. La fiche officielle de l’administration indique que la déclaration de naissance est obligatoire, qu’elle doit être faite dans les cinq jours qui suivent le jour de l’accouchement, et qu’elle « permet à l’officier d’état civil d’établir l’acte de naissance de l’enfant ».
La phrase est courte et lourde. Ce n’est ni la famille qui établit l’acte, ni la personne ayant assisté à l’accouchement, ni le maire pris comme individu : c’est une fonction, l’officier d’état civil, qui écrit. Tant que cet écrit n’existe pas, l’enfant est là, mais son existence n’est pas inscrite dans l’ordre juridique, avec ce que cela commande de filiation, de nom et de droits.
Je le pose comme une thèse : le registre des naissances n’a pas été supprimé par la République, il a changé de main. Ce que la paroisse tenait, la commune le tient. Le geste est identique dans sa forme, écrire un nom, une date, une filiation, et différent dans son fondement : l’écrit ne renvoie plus à une promesse de salut, il renvoie à une compétence juridique. L’effet social, lui, n’a pas bougé : celui qui n’est pas inscrit n’est pas reconnu.
3. Quatre obligations dans un seul article
Le texte qui organise la conduite de celui qui écrit est l’article 25 du statut général, réécrit par la loi du 20 avril 2016. Le texte adopté par l’Assemblée nationale le dispose ainsi :
« Le fonctionnaire exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. Dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité. Le fonctionnaire exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses. Le fonctionnaire traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. »
Texte adopté n° 715, Assemblée nationale, article premier
Quatre obligations, en réalité, et il faut les distinguer parce qu’on les confond sans arrêt. L’impartialité porte sur le cas : traiter des situations semblables de la même façon. L’intégrité et la probité portent sur l’argent et sur le pouvoir : ne pas se servir. La neutralité porte sur l’apparence : ne pas manifester ses opinions dans l’exercice de ses fonctions. La laïcité, enfin, porte sur le religieux : s’en abstenir dans le comportement, et respecter la liberté de conscience de ceux qu’on reçoit.
La dernière phrase est la plus intéressante, et c’est celle qu’on cite le moins. L’agent doit respecter la liberté de conscience d’autrui. Autrement dit, il est le garant d’une liberté dont il ne peut pas user devant témoin : il protège la conscience des autres en mettant la sienne entre parenthèses. Voilà l’inversion exacte de la fonction cléricale. Le clerc tenait la vérité pour les autres. Le fonctionnaire tient la neutralité pour les autres.
4. Le for intérieur et son référent
Reste un problème que le texte de 2016 traite avec une franchise remarquable : que faire lorsque l’agent est lui-même en cause, non dans ses opinions, mais dans ses intérêts ? La même loi insère dans le statut un article 25 bis consacré aux conflits d’intérêts. Le texte adopté en donne la définition :
« Toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif de ses fonctions. »
Texte adopté n° 715, Assemblée nationale, article 2
Le dossier législatif de l’Assemblée nationale permet de suivre la construction du dispositif, dont l’un des organes est le référent déontologue, chargé de conseiller l’agent qui doute de sa situation.
Ce dispositif mérite d’être regardé pour ce qu’il est : un lieu institué où l’agent déclare un trouble intérieur à une personne autorisée, et reçoit en retour une conduite à tenir. La forme est celle du for interne mis en administration. La différence avec le confessionnal est décisive : le prêtre absout, le référent conseille. Il ne dit pas ce qui est bien, il dit ce qui est régulier, et il engage une procédure là où le prêtre prononçait une sentence. Le sacrement est devenu avis.
5. Ce que le nombre dit
Il faut mesurer l’ampleur du corps qui porte cette obligation. Les chiffres clés du rapport annuel sur l’état de la fonction publique, édition 2025, comptent 5,80 millions d’agents publics au 31 décembre 2023, soit un emploi sur cinq en France hors Mayotte : 2,57 millions dans la fonction publique de l’État, 1,99 million dans la territoriale et 1,24 million dans l’hospitalière. Le même document détaille 3 753 100 fonctionnaires, 1 358 500 contractuels, 313 400 militaires et 378 900 agents relevant d’autres catégories et statuts.
Deux observations, et une conséquence.
La première : un corps de cette taille, soumis à une obligation uniforme de neutralité dans l’exercice de ses fonctions, produit un effet de clergé par le nombre. Il n’y a pas de foi commune, mais il y a une conduite commune, et cette conduite est visible. C’est ce qui fait dire à certains qu’une administration est une Église : non parce qu’elle croit, mais parce qu’elle se comporte de la même manière partout.
La seconde : la part contractuelle. Plus d’un million trois cent mille agents ne sont pas fonctionnaires. L’obligation de neutralité ne découle donc plus seulement d’une appartenance statutaire à vie, mais d’un contrat. Le vœu, au sens ancien, se dissout et la fonction subsiste. On peut entrer dans le clergé pour un an.
La conséquence est celle que la maison Varenne nomme transfert : quand la transcendance se retire, la forme reste. Les gestes qui organisaient la vie sociale devant Dieu continuent d’organiser la vie sociale devant la règle, avec la même solennité et la même prétention à ne pas se discuter.
6. Un exemple au guichet
Un usager se présente et demande une adaptation pour motif religieux. L’agent peut se tromper de deux manières symétriques.
La première : refuser, parce que la demande lui déplaît ou parce qu’il juge la croyance en cause. Il fait alors de sa propre conscience le critère de la décision, et il manque à la neutralité.
La seconde : accorder, parce que la demande est religieuse et qu’il ne veut pas paraître hostile à une croyance. Il fait alors de la croyance d’autrui un titre, ce qui est encore une manière de la reconnaître comme pertinente, et il manque à l’égalité.
La conduite juste est la plus ingrate des trois : examiner le droit applicable et la situation de l’usager, accorder si le droit l’exige, refuser si le droit s’y oppose, et le dire sans commentaire sur la croyance. Ce que l’agent protège n’est ni sa foi, ni celle d’autrui : c’est l’égalité devant la règle. Voilà en quoi il est clerc. Il tient pour d’autres un registre qui ne lui appartient pas.
7. Les mots à emporter
- Clerc : celui qui tient pour d’autres le registre de ce qui est dû, et qui ne le tient pas à son nom.
- Neutralité : obligation de ne pas manifester ses opinions, notamment religieuses, dans l’exercice de ses fonctions.
- Laïcité de l’agent : elle n’est pas la laïcité de l’État. La seconde sépare les institutions et les cultes. La première règle le comportement d’une personne au travail.
- Référent déontologue : celui à qui l’agent déclare un doute et qui répond par une conduite à tenir, non par une absolution.
- Régularité : ce que dit l’administration. Elle ne dit pas ce qui est vrai, elle dit ce qui est conforme.
- Ayant droit : celui que le registre reconnaît. Avant l’écrit, il n’y a pas d’ayant droit.
8. La question qui reste
Si la neutralité de l’agent a pris la place de la foi du clerc, qu’est-ce qui fonde encore l’obligation quand plus personne ne croit à la procédure ?
Le prêtre pouvait invoquer Dieu. L’agent invoque la règle. Or une règle que personne ne tient pour sacrée ne lie plus, elle contraint. C’est là toute la difficulté de la maison républicaine, et peut-être son pari le plus audacieux : obtenir les effets du sacré sans en garder la substance, faire tenir un peuple par des écritures dont plus personne ne croit qu’elles sont écrites ailleurs.
