La Cour des comptes a publié le 21 septembre une note sur la masse salariale de la fonction publique : 362,1 milliards d’euros en 2024, soit 21,7 % des dépenses publiques, en hausse de 89,5 milliards depuis 2012. Elle chiffre à au moins 20 milliards d’euros l’effort que ce poste pourrait porter, tout en établissant que la hausse doit moins aux revalorisations générales du point d’indice qu’aux mesures catégorielles, aux carrières et aux effectifs. Le gouvernement, de son côté, veut geler ce point d’indice en 2027.
Ce que pèse la masse salariale publique
La masse salariale brute des administrations publiques s’est élevée à 362,1 milliards d’euros en 2024, selon la note structurelle de la Cour des comptes publiée le 21 septembre 2026. Elle représente 21,7 % des dépenses publiques totales et 12,4 % du produit intérieur brut. Elle se compose de 244,6 milliards de salaires et traitements bruts et de 117,6 milliards de cotisations employeurs.
Entre 2012 et 2024, cette masse a progressé de 89,5 milliards d’euros, soit un rythme annuel moyen de 2,4 % pour une inflation de 1,8 % par an : la Cour relève une progression supérieure à l’inflation de 11 points en cumulé, mais inférieure à la hausse nominale du PIB. Le poids de la masse salariale dans la richesse nationale a donc reculé, de 13,1 % du PIB en 2012 à 12,4 % en 2024.
La fonction publique emploie 5,88 millions d’agents au 31 décembre 2024, soit 19,2 % de l’emploi total, un effectif en hausse de 475 000 personnes depuis 2012. Le taux d’administration est passé de 83 à 85 agents pour 1 000 habitants. La rémunération moyenne nette des personnes en place a augmenté de 15,9 % en euros constants sur la période, contre 27,7 % dans le secteur privé, précise la note.
D’où vient la hausse : les mesures catégorielles devant le point d’indice
C’est le point le plus instructif du document. Hors cotisations employeurs, la hausse se répartit ainsi : 25,6 milliards d’euros pour l’État, 23,4 milliards pour les collectivités territoriales et 22,5 milliards pour les établissements publics de santé. Ces trois montants, exprimés hors cotisations, ne s’additionnent pas avec les 89,5 milliards évoqués plus haut, qui incluent les cotisations employeurs et les autres administrations.
Pour l’État, l’évolution de la masse salariale s’explique à 96 % par les effets de rémunération, l’effet emploi étant nul sur la période. La décomposition est nette : 12,0 milliards d’euros de mesures catégorielles, soit 47 % de la hausse des ministères ; 8,0 milliards de revalorisations générales, c’est-à-dire les coups de pouce au point d’indice ; 4,6 milliards pour le « GVT solde », l’effet des promotions et des changements de grade ; 1,1 milliard d’autres facteurs ; moins 0,1 milliard au titre de l’emploi.
Les mesures catégorielles recouvrent le repyramidage de corps, les revalorisations de grilles indiciaires, celles des rémunérations des contractuels, les primes et les indemnités. Trois ministères en ont capté une part supérieure à leur poids : les armées, l’intérieur et la justice ont reçu 37 % de ces mesures pour 32 % de la masse salariale des ministères en 2024. L’éducation nationale, à l’inverse, en a reçu 49 % pour 54 % de cette masse.
Le point d’indice, lui, a été revalorisé quatre fois depuis 2012 : +0,6 % en juillet 2016, +0,6 % en février 2017, +3,5 % en juillet 2022 et +1,5 % en juillet 2023, auxquels s’ajoute l’attribution de cinq points d’indice majoré à l’ensemble des agents en janvier 2024, pour 0,95 milliard. Au total, relève la Cour, la valeur du point a progressé de 6,3 % entre 2012 et 2024, soit une sous-indexation de 75 % par rapport à l’inflation cumulée. Dans les collectivités, les hausses du point d’indice « expliquent moins de 20 % » de la progression de la masse salariale, pour 4,3 milliards d’euros en fin de période ; les trois quarts de la hausse viennent de la progression des rémunérations individuelles et le reste des effectifs, en hausse de 188 000 agents. Dans les hôpitaux, les mesures du Ségur de la santé représentent à elles seules le tiers de la hausse.
Pour situer les montants individuels, l’Insee indique dans son jeu de données publié sur data.gouv.fr un salaire net moyen mensuel en équivalent temps plein de 2 651,83 euros dans l’ensemble de la fonction publique en 2023 : 2 885,60 euros pour la fonction publique de l’État, 2 842,43 euros pour la fonction publique hospitalière et 2 254,45 euros pour la fonction publique territoriale.
Ce que la Cour propose : trois scénarios, de 20,7 à 38,9 milliards d’euros
La note part de la trajectoire du plan budgétaire et structurel à moyen terme : ramener le déficit public sous 3 % du PIB d’ici 2029 suppose un effort d’au moins 80 milliards d’euros. Si la masse salariale y contribuait proportionnellement à son poids dans les dépenses publiques, cela représenterait 17,4 milliards d’économies en année pleine 2032. Mais la Cour juge vraisemblable une contribution supérieure, compte tenu des besoins de la transition écologique, de la défense, de la santé et de la dépendance. C’est pourquoi elle situe l’effort à mobiliser « au minimum autour de 20 milliards d’euros ».
| Scénario | Effectifs | Rémunérations | Économie | Rémunération moyenne maintenue |
|---|---|---|---|---|
| A | Non-remplacement de 25 % des départs | Point d’indice indexé à 25 % de l’inflation, enveloppe catégorielle réduite de 25 % | 20,7 Md€ | +3,3 % par an |
| B | Non-remplacement de 50 % des départs | Mêmes mesures sur les rémunérations | 29,8 Md€ | +3,3 % par an |
| C | Non-remplacement de 25 % des départs | Point d’indice indexé à 25 % de l’inflation, enveloppe catégorielle divisée par deux | 38,9 Md€ | +2,2 % par an |
Dans les trois cas, la rémunération moyenne nette des agents en place progresserait plus vite que l’inflation prévisionnelle retenue par la Cour (+1,75 %). Le document fournit aussi le coût ou le rendement de chaque levier pris isolément : revaloriser le point d’indice de 25 % de l’inflation chaque année porterait la masse salariale publique 6,7 milliards plus haut qu’aujourd’hui, mais l’économie atteindrait 20 milliards en 2032 par rapport à une indexation complète. Désindexer les indemnités aujourd’hui adossées au point, qui représentent 9,1 milliards dans la seule fonction publique de l’État, rapporterait 0,85 milliard par an. Ralentir de six mois les avancements de grade et d’échelon économiserait 1,5 milliard par an. Diviser par deux le rythme des mesures catégorielles, 9,8 milliards.
Du côté des effectifs, le rendement est plus modeste : ramener les effectifs territoriaux à leur niveau de 2014, soit 140 000 agents en moins d’ici 2032, représente une économie maximale de 3,9 milliards. Pour l’État, la Cour retient une assiette de 220 000 départs prévisibles, hors ministères bénéficiant de créations nettes d’emplois (justice, intérieur, armées, recherche) ; les départs pour retraite et invalidité des civils et militaires s’échelonnent autour de 57 000 à 62 000 par an jusqu’en 2032.
Le gouvernement veut geler le point d’indice, la Cour préfère une sous-indexation concertée
Le calendrier budgétaire donne à ce document une portée immédiate. Dans un entretien au Figaro du 17 septembre, le Premier ministre Sébastien Lecornu a annoncé vouloir geler le point d’indice des fonctionnaires en 2027, pour une économie attendue de l’ordre de 2 milliards d’euros, dans un effort global de 54 milliards présenté pour ramener le déficit à 5 % du PIB (TF1 Info, franceinfo).
La Cour, elle, n’envisage pas un gel intégral : « sur une durée longue », écrit-elle, cette solution est « peu envisageable ». Elle plaide plutôt pour une sous-indexation concertée et pluriannuelle, assortie de mesures catégorielles ciblées sur les seuls métiers en tension, et pour la création d’une instance de concertation réunissant les employeurs des trois versants, dont elle constate qu’ils ont découvert après coup certaines revalorisations. Elle recommande aussi de fixer un objectif pluriannuel d’emplois par versant dans la prochaine loi de programmation, et de rendre contraignants les plafonds et schémas d’emplois des collectivités et des hôpitaux, comme ils le sont pour l’État.
Le sujet est déjà un point de friction social. Les organisations syndicales (CGT, FSU, CFDT, Solidaires) appellent à une journée de grève et de manifestations le 29 septembre pour les salaires et les services publics. Dans les échanges syndicaux, la perte de pouvoir d’achat liée à la sous-indexation du point est mise en avant, et 862 000 agents percevraient un traitement inférieur au salaire minimum, obligeant l’employeur public à verser une indemnité différentielle, un chiffre rapporté par la dépêche AFP du 21 septembre (Sud Ouest).
Ce que ces chiffres ne disent pas
Première limite, et elle est centrale : l’effort décrit n’est pas une baisse. La Cour écrit explicitement que la trajectoire visée « n’aura pas pour effet de réduire la masse salariale publique mais d’en contenir la dynamique » : celle-ci continuera de croître, sous l’effet de la progression des rémunérations individuelles et du déroulement des carrières. Confondre moindre hausse et recul conduirait à lire de travers le document.
Deuxième limite, les chiffres ne sont pas interchangeables. Les 17,4 milliards correspondent à une hypothèse de contribution proportionnelle au poids du poste dans la dépense publique ; les « au moins 20 milliards » intègrent les engagements déjà pris et les besoins à financer. Les scénarios de 20,7 à 38,9 milliards sont des illustrations construites par la Cour, qui rappelle qu’« il n’appartient pas à la Cour de choisir entre ces différentes mesures » et que le niveau de l’effort relève des pouvoirs publics.
Troisième limite, les effets d’attractivité restent mal mesurés. La note souligne que tout effort devra être conçu « de telle sorte que la rémunération des agents publics progresse et que l’attractivité de leurs métiers soit maintenue », et elle écarte une cible uniforme de réduction dans les hôpitaux, où le vieillissement démographique accroît les besoins. Sur le versant territorial, l’étude de la direction générale des collectivités locales publiée en septembre (DGCL) relève sur 2014-2024 une progression des effectifs de 4 %, proche de celle de la population (+3,3 %), portée par les contractuels (+52,7 %) : la mesure des effectifs varie selon le périmètre et la méthode retenus.
Quatrième limite, les périmètres. La masse salariale dont parle la Cour vient de la comptabilité nationale : elle est brute, cotisations employeurs incluses, et couvre fonctionnaires et contractuels de droit public, à l’exclusion des contractuels de droit privé. Les effectifs sont décomptés en personnes physiques ; les données de rémunération de l’Insee sont exprimées en équivalent temps plein. Les montants par versant présentés hors cotisations ne se somment pas avec le total toutes administrations. Aucune donnée 2025 complète n’est encore disponible, rappelle la note.
Combien cela coûte, à quoi cela sert, qui en bénéficie
Pris du côté du contribuable, le poste représente plus d’un cinquième de la dépense publique financé par les prélèvements et par le déficit, donc par la dette. Le rendement de ce prélèvement est le service public lui-même, rendu par 5,88 millions d’agents : la Cour reconnaît un modèle auquel « les Français sont attachés », qu’un déficit non maîtrisé fragiliserait.
Du côté de la complexité, l’enquête montre que la progression ne se joue pas principalement sur la valeur du point, identique pour tous, mais sur des décisions ciblées : primes et indemnités, repyramidage de corps, revalorisations catégorielles, avancements, et, pour les collectivités, des régimes indemnitaires multiples. Ces mécanismes bénéficient d’abord aux corps et aux filières les mieux dotés, et ils rendent la dépense moins lisible pour les employeurs publics eux-mêmes, qui ne connaissent pas toujours à l’avance les mesures qui pèseront sur leur budget. L’alternative d’une réduction plus générale des prélèvements ou d’une simplification n’est pas chiffrée dans la note : la Cour examine des leviers de maîtrise, pas des scénarios de baisse de la dépense publique globale.
Ce dossier rejoint les autres travaux de la rubrique sur l’argent prélevé puis redistribué : le cadrage du budget 2027, la dépense fiscale sur les pensions, le budget de la Justice pour 2027 et le crédit d’impôt recherche sont autant de façades du même arbitrage : qui paie, qui décide, qui perçoit.
À retenir
- 362,1 milliards d’euros de masse salariale publique en 2024, 21,7 % des dépenses publiques et 12,4 % du PIB, en hausse de 89,5 milliards depuis 2012.
- 5,88 millions d’agents publics, 475 000 de plus qu’en 2012, pour une rémunération moyenne nette en hausse de 15,9 % en euros constants contre 27,7 % dans le privé.
- Pour l’État, la hausse de 25,6 milliards depuis 2012 doit 12,0 milliards aux mesures catégorielles et 8,0 milliards aux revalorisations du point d’indice.
- La Cour des comptes chiffre l’effort mobilisable à au moins 20 milliards d’euros, en trois scénarios de 20,7 à 38,9 milliards, sans baisse de la rémunération moyenne.
- Elle juge un gel intégral du point d’indice « peu envisageable » sur longue durée, là où le gouvernement en annonce un pour 2027, pour environ 2 milliards d’économie.
Sources
- Cour des comptes, La masse salariale de la fonction publique : un enjeu majeur pour le redressement des finances publiques, note structurelle, 21 septembre 2026 (délibérée le 10 juin 2026).
- Banque des territoires / Localtis, Emploi public : la Cour des comptes prône une baisse de 140.000 agents dans les collectivités « d’ici 2032 », 21 septembre 2026.
- Acteurs publics, Dépenses de personnel : la Cour des comptes préconise un régime d’économies pour les trois fonctions publiques, 22 septembre 2026.
- Dépêche AFP, Pour faire des économies, la Cour des comptes suggère de limiter la masse salariale de la fonction publique, 21 septembre 2026.
- Insee, Salaires dans la fonction publique par catégorie socioprofessionnelle détaillée, données 2023 (jeu de données data.gouv.fr, ressource Mélodi).
- Direction générale des collectivités locales, La fonction publique territoriale entre 2014 et 2024, septembre 2026.
- TF1 Info, Retraites, fonctionnaires, déficit : les orientations du budget 2027, 17 septembre 2026 ; CGT, appel du 29 septembre 2026.
